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¿Qué es? ¿Y…para qué?
Los servicios de agua y saneamiento son usualmente prestados por
un operador en condiciones de monopolio. Este operador podrá ser
de carácter público, privado o mixto. Pero en todos los casos será
un prestador monopólico en su área de responsabilidad. Esta
condición de prestación monopólica se pierden los incentivos a la
constante búsqueda de eficiencia en el uso de los recursos y en el
mejoramiento de la calidad, que son naturales en un ambiente de
libre competencia. Para lograr un mejor servicio a los usuarios a
menor precio, resulta entonces necesario lograr un sustituto de
esa fuerza competitiva, que permita identificar aquellos aspectos
mejorables de la gestión y si fuera posible, comprender el grado
de mejora que puede esperarse en cada circunstancia.
Los Indicadores de Gestión (IG) han demostrado ser una herramienta
sumamente útil para suplir esta falencia, ya sea para los
directivos de las empresas que tienen la responsabilidad de la
operación, como para los Reguladores, quienes tienen la misión de
fijar nuevas metas de eficiencia y controlar el cumplimiento de
los compromisos asumidos, velando por la sostenibilidad del
sistema. Son también un auxilio importante para las autoridades
que deben establecer las políticas de los Servicios Públicos y
para los propios Usuarios que quieren saber qué están pagando y
cual es la calidad del servicio a la que tienen derecho.
Los Prestadores (en nuestro caso Agua y Saneamientos Argentinos -
AySA) conocen más de su propia gestión que sus Organismos de
Regulación y Control. Esta es una condición que la academia ha
denominado "Asimetría de la Información", haciendo que las
decisiones del Ente Regulador tiendan a estar fundadas en un
conocimiento imperfecto de la situación, lo que podría perjudicar
su credibilidad hacia los usuarios u otros interesados. Nace así
la Regulación por Comparación, que consiste en la recolección de
información necesaria para la formación de los IG, comparando al
prestador de los servicios regulados con otros operadores
(práctica a la que se denomina “Benchmarking”) y también para
evaluar la evolución la gestión de la empresa año a año,
estableciendo rangos que permitan fijar nuevas metas de
eficiencia, de una forma más realista. Esta comparación permite
también determinar quién hace mejor el trabajo o, en otras
palabras, qué operador aplica las mejores prácticas. Una vez
identificadas estas mejores prácticas, los operadores menos
eficientes podrán imitarlos para mejorar sus servicios.
En base a estos principios, la Ley Nº 26.221 establece, en su
Preámbulo establece que:
“… Los instrumentos de verificación y control deberán estar
basados en procedimientos que permitan a las entidades y empresas
involucradas en la operación de los servicios brinden la
información necesaria que viabilicen a las autoridades efectuar
los estudios sobre eficiencia y que, a su vez, faciliten el
análisis comparativo con otras empresas tanto en el país como en
el extranjero, respetando siempre los parámetros consolidados de
la técnica regulatoria”.
Posteriormente, en su Artículo 101º.- ANÁLISIS COMPARATIVO (BENCHMARKING)
establece:
“… Para la elaboración de los estudios comparativos y análisis de
los niveles de eficiencia proyectados y alcanzados por la
Concesionaria, la Autoridad de Aplicación establecerá, previa
consulta a la Concesionaria y al Ente Regulador, mecanismos de
información y seguimiento de indicadores de gestión que faciliten
la comparación entre sectores de una misma prestación o con otros
servicios prestados en el país y en el exterior. El Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios definirá
finalmente los criterios y parámetros regulatorios a utilizar.
Los datos necesarios para la conformación de dichos indicadores
deberán ser presentados periódicamente por la Concesionaria ante
el Ente Regulador, conjuntamente con los informes anuales
previstos en este capítulo a fin de permitir una mejor comprensión
y control de la gestión.
La Implementación de este mecanismo
comparativo deberá estar basada en pautas técnicas indubitadamente
reconocidas como útiles y viables por la práctica regulatoria para
este servicio.”
A fin de adecuar su estructura a esta normativa, el ERAS ha creado
una Gerencia de Benchmarking, para el desarrollo de las técnicas
antes aludidas.
¿Cómo lo aplicamos?
Para realizar comparaciones adecuadas, es necesario que las
definiciones de los datos y los IG sean uniformes entre todos los
operadores a comparar y que sean relevados y elaborados de forma
consistente. Si además se pretenden establecer comparaciones con
otros países, o con otras bases de organismos supranacionales, es
conveniente que los indicadores se definan en concordancia con
aquellos de uso común en otras latitudes. Ya existen bases de IG
para la comparación de empresas de agua y saneamiento en diversos
países y en algunas organizaciones internacionales. Algunas más
maduras, como el sistema implantado por el OFWAT en el Reino
Unido, el VEWIN en los Países Bajos o el 6-City Group en los
Países Escandinavos. Otras están en etapa de consolidación como la
base del Banco Mundial (www.ib-net.org).
El ex ETOSS, conjuntamente con la Asociación Federal de Entes
Reguladores de Agua y Saneamiento de Argentina (AFERAS)
entendieron la necesidad de contar con estas herramientas, y
decidieron en 1999 implementar su propia base de datos y programa
de Benchmarking. El ERAS ha recogido y dado continuidad a dicho
trabajo.
Desde el inicio se ha trabajado en coordinación con otras bases ya
establecidas o en formación, tanto en la región como a nivel
global, con la intención de poder establecer futuras comparaciones
con el más amplio espectro. Esa visión permitió que este Ente
Regulador, a través de AFERAS, liderara las tareas de Benchmarking
que se desarrollan desde el año 2002 en la arena internacional, a
través de la Asociación de Entes Reguladores de Agua Potable y
Saneamiento de las Américas (ADERASA). De esta forma, el proyecto
original se fue convirtiendo paulatinamente en un programa
regional. Hoy participan 16 países latinoamericano, haciendo del
programa de benchmarking de ADERASA una experiencia de referencia
regional, asociada a otos proyectos de alcance mundial.
¿Qué logramos?
En pocos puntos, podemos decir que hemos logrado:
• Un completo Manual de Definiciones, común a toda América latina
y de referencia mundial.
• Una Base de Datos con series temporales desde 1999, alcanzando
en el año 2006 a 128 empresas de 16 países latinoamericanos.
• 4 Informes Anuales publicados (años 2003, 2004, 2005 y 2006)
con los indicadores más representativos, incluyendo el análisis y
los comentarios de los socios de ADERASA.
• 3 años de experiencia en la realización de estudios de
fronteras de eficiencia (utilizando técnicas de econometría y
Análisis de Envolvente de Datos) asistidos por expertos
académicos.
• Una sólida red de intercambio técnico y consulta permanente
entre los miembros del Programa de Benchmarking de ADERASA.
Luego de un demandante esfuerzo conjunto con los reguladores
latinoamericanos, finalmente hoy podemos afirmar que la aplicación
regulatoria del benchmarking es posible, si bien aún con las
precauciones de una base en vías de consolidación. Las Decisiones
Regulatorias sobre la gestión o en futuras revisiones tarifarias,
motorizadas en conceptos de eficiencia, ya pueden contar con esta
herramienta fundamental para la consistencia y la confiabilidad de
la regulación.
Todos los documentos enumerados están publicados en Internet y
pueden accederse libremente a través del siguiente vínculo:
http://www.aderasa.org/docs_grupos_bench.html .
Allí se apreciará la posición relativa del operador del sistema de
la Ciudad de Buenos Aires y el Conurbano Bonaerense, comparada con
sus pares del país y la región.
También se podrá encontrar información como la del siguiente
gráfico, que nos ilustra el alcance del Programa, comparando la
extensión poblacional del servicio de agua potable entre los
mayores operadores que participan. Ante cualquier inquietud o
aclaración, quedamos a disposición a través del correo:
alejo.molinari@eras.gov.ar
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